編者按:

 

由于上半年穩增長壓力不大,在去年巨額專項債資金效應延續到今年、地方財政收入形勢較好、發債監管趨嚴等因素下,今年上半年新增專項債發行進度緩慢。近期專項債發行才逐步提速,今年總額3.65萬億元新增專項債目前大概發行了一半,進度仍低于前兩年,加上還有部分新增一般債,后四個月還有約2萬億元地方政府新增債券待發行。近日,中國政信研究院邀請到工銀國際研究團隊的研究員涂振聲、李月、周朗程,就此問題進行了深入探討。

 

今年1-7月,地方政府新增債券發行進度較去年同期明顯放緩,主要受到專項債發行較慢的拖累。今年的新增發行額度較去年減少,同時,在疫情受控和低基數的推動下,上半年內地經濟復蘇勢頭強勁,弱化了基建托底的必要性。今年財政部下達發行額度較去年晚,也延緩了地方政府新增債券的發行進度。不過,我們測算今年8-12月期間,專項債的潛在發行規模將超過2萬億元,比去年同期的發行規模有所增加。在當前經濟前景不確定性加大的背景下,專項債發行提速將有利帶動基建投資,助力穩增長。城投平臺作為地方政府開展基建項目的主要載體,專項債發行提速將減輕城投平臺的壓力。

 

前7月地方政府債發行進度較慢

 

今年前7個月,全國共計發行地方政府債39,979億元,包括18,583億元的一般債券和21,396億元的專項債券。其中,新增債券發行共18,833億元,一般債券和專項債券分別占5,287億元和13,546億元。相對財政部早前下達2021年度新增地方債的限額42,676億元,前7個月的新增發行只占今年額度的44%,雖然近月發行有所加快,但仍落后于時序進度。

 

2020年前7個月新增地方債發行28,291億元,占2020年新增限額的60%。因此,今年地方政府債發行相對去年有所放緩。其中,新增專項債的發行相對2020年前7個月的22,661億元減少了9,115億元。

 

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相對2020年47,300億元的地方政府債新增發行額度,今年的新增發行額度較去年減少了4,624億元。同時,在疫情受控和低基數的推動下,上半年內地經濟復蘇勢頭強勁,弱化了基建托底的必要性。今年財政部下達發行額度較去年晚,也延緩了地方政府新增債券的發行進度。

 

未來幾個月專項債發行將提速

 

在疫情防控壓力階段性加大、地產嚴調控傳導,以及大宗商品價格上漲等的沖擊下, 7月份的社融數據走弱,基建投資增速下滑等,都預示了下半年經濟增長壓力有所加大。在這樣的背景下,我們預期年內地方政府債發行提速,特別是專項債券加速發行,將有利推升基建投資需求,發揮對經濟托底的作用。

 

今年1-7月新增專項債發行共13,546億元,相對全年34,676億元的限額,只完成約40%的額度,剩余21,130億元的額度可在8月至12月期間發行。相對2020年8至12月新增專項債發行13,358億,余下幾個月的專項債發行將比去年加快。

 

7月末召開的政治局會議要求“做好宏觀政策跨周期調節”,“統籌做好今明兩年宏觀政策銜接,保持經濟運行在合理區間”;關于地方政府債券發行,會議要求“合理把握預算內投資和地方政府債券發行進度,推動今年底明年初形成實物工作量”。據了解,部分地方政府按監管要求,將預留部分專項債額度在今年12月發行,這部分資金將用于在明年年初支出形成實物工作量。我們認為這將有助于做好財政政策的跨周期調節,減輕明年上半年特別是一季度經濟增長壓力。

 

專項債發行提速將減輕城投平臺資金壓力

 

在上半年經濟復蘇背景下,城投平臺融資環境實際上有所收緊,上半年城投平臺共計凈融資約10,500億元,較去年同期減少約2,500億元。此外,在地方政府隱性債務擔憂下,城投融資政策也不斷加碼,銀保監會7月中旬發布的《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見》(以下簡稱“15號文”),文件要求打消財政兜底幻覺,嚴禁新增或虛假化解地方政府隱性債務,切實把控好金融閘門,以及嚴禁銀保機構為城投平臺提供新增流動貸款資金等。境內融資政策收緊下,部分城投平臺再度轉向境外發行。年初以來,中資城投美元債共發行214億美元,較去年同期上漲84%。

 

當前國企和房地產信用不斷受到挑戰的背景下,城投公募債還沒有發生實質性違約,市場對城投的信仰仍較為穩固。年初以來境外城投債的表現較優,iBoxx中資城投美元債指數上漲2.4%,明顯好于iBoxx中資美元債總指數0.7%的跌幅。雖然中央政府著力打破剛兌預期,對違約容忍度提升,但城投平臺主要依靠地方政府信用背書,具有較大的同質性,其傳染性風險相對更大,在守住不發生系統性風險的底線下更需要審慎處理。

 

2019年國務院明確專項債資金可用于項目資本金,比例為20%,在2020年提高至25%,并要求專項債資金不得用于土地儲備,政策有利引導專項債資金投向符合條件的基建項目。城投平臺作為地方政府開展基建項目的主要載體,專項債發行提速將有利減輕城投平臺的壓力。