今年以來監管部門對地方政府債務的管控從嚴,城投平臺在信貸、債券、非標等再融資渠道都受到新一輪監管收緊,其中尤以銀保監會發布的《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見》(銀保監發[2021]15號,簡稱“15號文”)關注度最高。這份文件強調了嚴禁新增地方政府隱性債務、妥善化解存量地方政府隱性債務、強化風險管理、強化監管監測工作、嚴格依法問責機制五大方面。“15號文”對城投公司的投融資產生巨大影響,引發市場高度關注。 針對“15號文”,由中國政信研究院、政信產業聯盟聯合主辦的《政信微論壇》,特別邀請到政信投資集團副總經理王利軍先生,為大家深度解讀“15號文”。 王利軍表示,當前我國赤字率已經超出警戒線,隱性債務規模大,“15號文”的出臺“恰逢其時”,對于金融風險擴大有較好的防范作用,并將促進城投公司加快轉型發展。

 

“15號文”的出臺“恰逢其時”

 

2020年中國財政政策執行情況報告顯示,2020年赤字率為3.6%(超出警戒線3%),赤字規模達到3.76萬億元。2021年赤字率調整為3.2%,今年我國赤字規模為3.57萬億元。 同時,地方政府隱性債務規模也在不斷增長。根據IMF測算,2019年我國地方政府隱性債務規模達42.17萬億元,幾乎是當年顯性債務(21.31萬億元)的兩倍,當年的地方政府負債率累計達247%。如何防范化解地方政府隱性債務風險,是防范金融風險的重點。 王利軍表示,從宏觀債務率、財政赤字率、地方政府負債率等角度看,“15號文”的出臺“恰逢其時”,從銀行保險機構入手,抓住資金源頭,壓實銀行保險機構和地方政府責任,嚴禁新增地方政府隱形債務,有序疏導存量債務退出,嚴格依法問責機制,為防范金融風險進一步擴大,維護金融安全起到了核心作用。 那么“15號文”從那些方面規范了城投公司業務,又會對城投公司的政信業務產生什么影響?

 

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“15號文”后城投公司如何融資?

 

據了解,在嚴禁新增隱性債務方面,“15號文”提出“對承擔地方政府隱性債務的客戶,銀行保險機構應遵守以下要求:一是不得新提供流動資金貸款或流動資金貸款性質的融資。二是不得為其參與地方政府專項債券項目提供配套融資”。 王利軍表示,城投“借新還舊”已經持續多年,債務結構與期限錯配問題嚴重,潛在風險指數明顯提升。“15號文”將促使城投公司去杠桿、打破以舊借新的融資方式。 那么未來城投平臺應該如何融資呢? 王利軍表示:首先,在城投轉型、隱性債務置換后,通過財政支持與城投運營,逐漸優化債務結構,并降低債務風險;其次,未來幾年城投公司的發力點在于監管資金流入的用途、促進城投的投資效率、降低表外融資等不可控因素,依托重點工作領域的職能、投入產出資金自平衡的項目,來獲取資金的支持;再次,對于一些資信等級不高、債務率較低的地區,在完成市場化轉型后,能夠在公開途徑獲得的融資反而可能有所增加,因此一些發展滯后的、債務率較低的、但有真實投資需求的中小平臺可以加強市場化的融資,獲取發展資金。

 

“15號文”后城投公司如何還債?

 

在存量隱性債務化解方面。“15號文”要求優先化解期限短、涉眾廣、利率高、剛性兌付預期強的債務,防范存量隱性債務資金鏈斷裂的風險;要求融資平臺公司提供存量隱性債務化解方案,逐筆明確還款日期、還款金額和償債資金來源,及時采取追加合法擔保等風險化解措施。 由于城投的融資渠道出現了明顯的收窄。由此,市場十分擔心城投債務的問題,認為凈融資額的下降可能會引發債務風險。那么,如果城投公司真的要開始還錢了,錢從哪里來呢? 王利軍為城投平臺指出三種解決方案: 一是隱性債務置換。一部分城投債務已經納入政府隱性債務管理平臺,會逐漸通過債券置換、財政資金償還或市場化置換等方式予以解決,實現政府杠桿率與城投債務率的共同降低。 二是地方金融資源流入。近期新的地方銀行正在密集組建,央行也開始著手解決地方金融資源不平衡的問題,使得一部分地方銀行可以為地方城投提供階段性的支撐,避免出現流動性危機。 三是市場化業務的注入。近期城投正在進行新一輪轉型,轉型后的平臺可以進一步承接政府購買服務、PPP業務、特許經營項目等業務,尤其是近期的城市更新、片區開發、鄉村振興等領域,都能夠讓城投作為領域內的市場化運作平臺獲得更多的主營業務收入和現金流量。

 

“15號文”后城投公司未來如何發展?

 

在強化地方政府債務風險管理方面,“15號文”明確要定期進行融資平臺公司風險評估,按照穿透式管理和實質重于形式的集中審批和管理,嚴格不同層級的審批權限,落實授信管理問責機制;要優化風險管控措施和控制流程,加強對融資平臺公司融資業務的集中審批和管理,嚴格不同層級的審批權限,落實授信管理問責機制。 針對這種情況,王利軍表示,未來城投公司想要獲得深入發展,必須理順自身和政府以及市場的關系,加快轉型,提升自身品質。 在理順市場關系,確立市場主體方面。王利軍表示,城投公司長期在政府的支配下從事基礎設施建設和公用事業服務,政府既是城投公司的股東,又是城投公司的核心客戶,城投公司既要理順與政府的管理和業務關系,又要獲得政府對企業轉型的支持。需要建立一種政企的“契約”關系,為“自主化決策、市場化運行、企業化管理”奠定基礎,還要充分整合平臺公司,對一些城投公司要充分撤銷、合并,集中優質資源做大、做強、做優城投公司。

 

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在認清形勢,轉型城市運營方面,王利軍表示,城投公司長期參與城市開發,擁有大量項目經驗和城市資源,可充分整合自身資源,從城市建設者、開發者向城市運營商轉變,這既能創造出穩定的運營收入和現金流,促進公司轉型升級,又能服務于城市發展。 在主動服務,培育產業發展方面,王利軍表示,城投公司要加大產業引入力度,擇優導入優質的運營商、投資商、開發商共同參與新城市的投資、建設、運營、管理,打造“城市合伙人”體系,真正實現城市有機更新。 在規范建設,提升城市品質方面,王利軍表示,當下我們面臨過重的負債、過高的房價、過剩的商鋪、過重的污染等問題,未來城市建設應該注重解決歷史遺留問題,更加注重品質的提升。一是要持續做好隱性債務化解工作,不留隱患;二是要量力而行,應用真PPP模式;三是逐步推行資產證券化,盤活存量資產。 王利軍表示,從長期來看,“15號文”的落地,將促成城投平臺在監管的框架內健康發展。防范風險,強化監管,有助于城投債在經濟深化改革方面持續發展。這是激發城投平臺有序融資的根本之策,再加上下半年央行降準政策落地,1萬億人民幣投放于市場,信貸供給能力的增加更能降低地方政府融資成本,促進城投債規模的擴大。相信隨著監管更加深入地方隱性債務的防范和化解中,城投債將會更加受到投資者和市場的歡迎。